正山研究 | 最高法院判例：街道辦以拆危為名實施拆除行為的責(zé)任主體

1.確定行政訴訟適格被告的思路

一般認(rèn)為，行政訴訟中的被告是因為其以行政主體名義實施了行政行為而成為被告，而行政主體概念與行政機(jī)關(guān)概念并不完全相同。一般認(rèn)為，確定行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織能否成為行政訴訟的適格被告，可按以下思路依次進(jìn)行：1.是否為行政主體，即行為人只有具備法律規(guī)定的行政主體身份和地位，才能成為行政訴訟的被告；2.是否為行為主體，即行為人只有以自己的名義作出了被訴行政行為或者有怠于履行職責(zé)的不作為行為，才能成為行政訴訟的被告；3.是否為責(zé)任主體,即行為人只有能夠以自己名義獨立承擔(dān)法律責(zé)任和訴訟后果，才能成為行政訴訟的被告。

2.確定行政訴訟適格被告應(yīng)綜合判定

由于行政權(quán)行使過程的多樣性以及行政組織系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的復(fù)雜性，準(zhǔn)確理解行政主體、行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)與其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、職能部門的關(guān)系，并依法確定行政訴訟的被告必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定，并輔之以作出行政行為時的名義。《行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。第五款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。因此，確定行政案件的適格被告，既要根據(jù)作出行政行為時的名義和身份，也要依據(jù)其權(quán)力的來源，并結(jié)合所依據(jù)的實體法律規(guī)范，綜合判定。

3.街道辦以拆危為名實施拆除行為的責(zé)任主體

首先，街道辦事處作為派出機(jī)關(guān)可以自己名義獨立作出行政行為并承擔(dān)責(zé)任。街道辦事處在有關(guān)人民政府未進(jìn)行委托的情況下，其以自己的名義單獨作出相應(yīng)的行政行為，對由此產(chǎn)生的訴訟，街道辦事處是適格被告并獨立承擔(dān)法律責(zé)任，而不宜以派出機(jī)關(guān)即相應(yīng)的人民政府為被告。

其次，即使認(rèn)定街道辦事處實施的強(qiáng)制拆除，系以房屋征收部門委托的房屋征收實施單位名義而實施，對相應(yīng)的法律后果也應(yīng)由房屋征收部門承擔(dān)，而不應(yīng)由作為征收主體的市、縣級人民政府承擔(dān)。街道辦事處既非征收主體，也非組織實施房屋征收與補(bǔ)償工作的房屋征收部門，而只可能是按照本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，接受房屋征收部門的委托，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償具體工作的被委托單位。因此，街道辦事處作為房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)所從事的行為，由委托人房屋征收部門承擔(dān)其后果，由此引發(fā)的訴訟，亦由房屋征收部門作為適格被告并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

再次，街道辦事處超出房屋征收部門委托范圍，違法以拆除危房名義實施的房屋拆除行為，應(yīng)當(dāng)由其自己承擔(dān)法律責(zé)任。由于涉案房屋被拆除并非因征收而進(jìn)行，而是以拆除危房的名義而實施。在此情形下并不宜僅依《征補(bǔ)條例》規(guī)定的相應(yīng)行政主體的行政職權(quán)，判斷行為主體、訴訟主體和責(zé)任主體，也不能僅以涉案房屋征收與補(bǔ)償方案確定的房屋征收實施單位為適格被告。

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